ดร.สุเมธ องกิตติกุล , สุริษฎา เจริญศิริ , สิทธา ตรีพรชัยศักดิ์ และธมลวรรณ ทาสุวรรณ ทีมนโยบายด้านการขนส่งและโลจิสติกส์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย นำเสนอบทความ เกี่ยวกับนโยบายค่าโดยสาร 20 บาท ตลอดสาย ว่า
“20 บาทตลอดสาย” เป็นหนึ่งในนโยบายที่รัฐบาลเตรียมนำไปแถลงเป็นผลงานครบรอบ 1 ปี นโยบายดังกล่าวแม้จะเป็นสัญญาณจากรัฐว่า “ระบบขนส่งสาธารณะควรเป็นสิทธิ ไม่ใช่สิ่งฟุ่มเฟือย” แต่ทว่าเบื้องหลังโครงสร้างนโยบายขนส่งราคาถูกที่เกินจริง อาจเป็นโครงสร้างหนี้ที่พร้อมจะตกถึงมือผู้เสียภาษีในอนาคตได้
จึงมีนานาคำถามเกิดขึ้นในสังคม ไม่ว่าจะเป็น รัฐบาลจะรักษาราคา 20 บาทนี้ไว้ได้นานเพียงใด ใครเป็นผู้จ่าย? และแท้จริงแล้ว มาตรการนี้คุ้มค่า? และเป็นคำตอบสำหรับประชาชนชาวไทยหรือไม่ ?
เงินอุดหนุนนั้น มาจากไหน? อยู่รอดหรือไม่ ในระยะยาว ปฏิเสธไม่ได้ว่า 20 บาทตลอดสาย จำเป็นต้องใช้เงินอุดหนุนในการทำมาตรการให้สำเร็จ แต่แหล่งที่มาของเงินทุนยังต้องรอความชัดเจนเพิ่มเติมว่าจะมาจากแหล่งใดกันแน่ โดยปัจจุบันมี 2 กลไกสำคัญที่รัฐบาลกำลังผลักดัน
กองทุนส่งเสริมระบบตั๋วร่วม หนึ่งในกลไกที่ถูกจัดวางให้ทำหน้าที่รับภาระค่าโดยสารคือ “กองทุนส่งเสริมระบบตั๋วร่วม” ตามร่าง พ.ร.บ. การบริหารจัดการระบบตั๋วร่วมฯ ซึ่งระบุชัดเจน ว่ากองทุนนี้มีที่มารายได้จาก 8 แหล่ง เช่น ค่าธรรมเนียมบัตรโดยสาร เงินค่าปรับ เงินบริจาค ดอกผลจากการลงทุน และอื่น แต่เมื่อพิจารณาลึกลงไป รายได้ส่วนใหญ่กลับไม่ใช่รายได้ประจำที่ตั้งอยู่บนฐานภาษีถาวร เงินทุนหลายแหล่งขึ้นอยู่กับปัจจัยภายนอก เช่น การใช้งานจริงของประชาชน หรือการบริจาคจากภาคเอกชน นั่นหมายความว่า รายได้เหล่านี้มีความ “ผันผวนสูง”
แม้เงินทุนดังกล่าวอาจมากพอที่จะหล่อเลี้ยงภารกิจพื้นฐานของกองทุน คือการพัฒนาระบบตั๋วร่วมให้เกิดขึ้นได้จริงตามวัตถุประสงค์ แต่การนำรายได้ลักษณะนี้มาใช้รองรับโครงการที่ต้องอุดหนุนต่อเนื่อง และใช้เม็ดเงินจำนวนมหาศาลเพื่อตรึงราคา ก็อาจเป็นกลไกที่เปราะบางเกินกว่าจะยืนระยะได้นาน จึงไม่ต่างอะไรจากการนำเรือยางไปพายกลางทะเลที่คลื่นลมแรง
ความไม่แน่นอนของรายได้นี้ ทำให้รัฐต้องมองหาทางเลือกอื่นเพื่อรองรับภาระทางการคลังที่อาจเกิดขึ้น
ทำให้การปรับแก้กฎหมายเพื่อขยายอำนาจทางการเงินของ รฟม. กลายมาเป็นอีกกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนโครงสร้างทางการเงินของนโยบาย 20 บาทตลอดสาย
เปิดกรุสมบัติ รฟม. อีกกลไกหนึ่งที่ตีคู่กันมา คือการแก้ไข พ.ร.บ. การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) ซึ่งเป็นการเสริมเขี้ยวเล็บทางการเงินให้ รฟม. มีอิสระและคล่องตัวมากขึ้น ภายใต้ร่างแก้ไขนี้ มาตรา 9 (6) ใหม่เปิดทางให้ รฟม. สามารถออกพันธบัตร หรือตราสารหนี้เพื่อกิจการใด ๆ ได้ ไม่ต้องจำกัดเฉพาะโครงสร้างพื้นฐานเหมือนในอดีตที่ต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐมนตรี ซึ่งหมายความว่า รฟม. สามารถนำเงินจากการออกพันธบัตรมาใช้ชดเชยค่าโดยสาร 20 บาทได้
นอกจากนี้ มาตรา 65 ใหม่ ยังแก้ไขกรอบการหักรายจ่ายก่อนส่งเงินเข้าคลัง โดยระบุให้ “ค่าภาระต่าง ๆ ที่เหมาะสม” รวมถึง “เงินสนับสนุนตั๋วร่วม” ถือเป็นต้นทุนดำเนินงาน ทำให้ รฟม. สามารถนำกำไรสะสมราว 16,000 ล้านบาทที่มีอยู่ตามที่ทางการระบุ มาเป็น “กันชน” ในช่วงต้นได้ทันที โดยไม่ต้องรอความช่วยเหลือจากงบกลาง
แต่หากไม่มีการวางแผนการเงินให้ดีก่อนใช้ ก็คงไม่มีกรุสมบัติไหนที่ใหญ่พอหากกำไรสะสมดังกล่าวหมดไป และผลการดำเนินงานไม่เป็นตามเป้าหมาย รฟม. อาจออกพันธบัตรเพิ่มเติม แต่หากรายได้ไม่พอจ่ายคืนต้นและดอกเบี้ย มาตรา 65 วรรค 3 ระบุว่า รัฐ “พึงจ่าย” สมทบเฉพาะส่วนที่ขาด ซึ่งในทางปฏิบัติแล้วอาจกลายเป็นภาระของงบประมาณแผ่นดินโดยหลีกเลี่ยงไม่ได้
ในวันที่ การเดินทางที่เคยถูกจำกัดด้วยรายได้ ถูกเปิดกว้างขึ้นด้วยราคา 20 บาท ในระยะสั้นโครงการอาจใช้กำไรสะสมของ รฟม. ได้ แต่ในระยะยาวการเดินทางครั้งนี้อาจต้องใช้ “พันธบัตร” เป็นเชื้อเพลิง และใช้ “ภาษีในอนาคต” เป็นเบาะรองกระแทกจากการดำเนินนโยบาย
มาตรการความหวังดี… ที่ไม่ถึงคนส่วนใหญ่
แม้มาตรการนี้จะมีความมุ่งหวังให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชน เศรษฐกิจและสังคมในหลายมิติ ทั้งเพิ่มการเข้าถึงระบบขนส่งสาธารณะโดยเฉพาะรถไฟฟ้า ช่วยประหยัดค่าใช้จ่ายและเวลาในการเดินทาง ช่วยลดปัญหาการจราจรติดขัด ร่วมถึงลดการสร้างมลพิษจากการเดินทางด้วยรถยนต์ส่วนบุคคล แต่ประโยชน์ที่เกิดขึ้น ก็ยังเกิดขึ้นได้อย่างจำกัด
ทำไมประโยชน์ถึงจำกัด? ด้วยเพราะผู้โดยสารที่เพิ่มขึ้นนั้นอาจเพิ่มขึ้นราว 14% จากการประมาณการ สาเหตุที่เป็นเช่นนั้น เพราะข้อจำกัดของประชาชนในการเข้าถึงรถไฟฟ้า ไม่ใช่แค่เรื่องของค่าโดยสาร แต่มีเรื่องของ “การเข้าถึงทางกายภาพ” เข้ามาเกี่ยว
แม้ว่ามาตรการ 20 บาทตลอดสายนี้ จะมีการดำเนินมาตรการกับรถไฟฟ้าทุกเส้นทาง ที่มีโครงข่ายเชื่อมโยงทั้งในพื้นที่กรุงเทพฯ และปริมณฑล แต่โครงข่ายรถไฟฟ้าพวกนี้ ครอบคลุมประชาชนทุกกลุ่มแล้วจริงหรือ ?
เปรียบเทียบให้ชัดเจน กรุงเทพมหานคร มีพื้นที่ทั้งหมด กว่า 1,568 ตารางกิโลเมตร ซึ่งเป็นเมืองขนาดใหญ่ที่มีประชากรหลากหลายกลุ่มอาศัยกระจายอยู่ทั่วทุกพื้นที่ ในขณะที่โครงข่ายรถไฟฟ้าทั้งหมด 8 สาย มีระยะทางรวมกันที่ประมาณ 278 กิโลเมตร
และเมื่อเทียบกับพฤติกรรมการเดินทาง ประชาชนที่สามารถเข้าถึงระบบรถไฟฟ้าได้ง่ายโดยไม่ต้องเดินทางเชื่อมต่อ ก็จำเป็นต้องอาศัยอยู่รอบแนวรถไฟฟ้า ซึ่งหากคำนวนจากิระยะทางประมาณ 1 กิโลเมตรจากแนวรถไฟฟ้าจะพบว่าโครงข่ายรถไฟฟ้าในปัจจุบัน ครอบคลุมพื้นที่ในกรุงเทพมหานคร แค่ประมาณ 339 ตารางกิโลเมตร หรือประมาณ 22% ของพื้นที่กรุงเทพมหานคร เท่านั้น
เท่ากับมีพื้นที่เพียง 1 ใน 5 ของกรุงเทพฯ เท่านั้นที่อยู่ในรัศมีที่เดินถึงระบบรถไฟฟ้าได้จริง นั่นหมายความว่า มาตรการ 20 บาทตลอดสายที่เน้นรองรับการเดินทางด้วยรถไฟฟ้า ย่อมตอบโจทย์และเกิดประโยชน์เฉพาะกลุ่มประชาชนที่ “อยู่ในเมือง อยู่ใกล้เส้นทางหลัก และมีกำลังจับจ่ายใช้สอยพอสมควร” เท่านั้น
สำหรับประชาชนส่วนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ที่เหลืออีกกว่า 78% ของกรุงเทพฯ โดยเฉพาะผู้ที่อาศัยอยู่ชานเมือง ชุมชนแออัด หรือพื้นที่ที่ไม่มีระบบรถไฟฟ้าผ่าน ยังต้องพึ่งพาการเดินทางด้วยรถโดยสารประจำทาง รถสองแถว มอเตอร์ไซค์รับจ้าง หรือแม้แต่รถส่วนตัว ซึ่งส่วนใหญ่ยังไม่ได้เชื่อมเข้ากับระบบตั๋วร่วมอย่างเป็นระบบปิดช่องความเหลื่อมล้ำที่ซ่อนอยู่ ด้วยการออกแบบนโยบายที่ยั่งยืนความตั้งใจของรัฐอาจดูเหมือนต้องการสร้างความสะดวกและเท่าเทียม แต่เมื่อพิจารณาเชิงโครงสร้างแล้ว ระบบนี้กลับออกแบบมาเพื่อประชาชนในกรุงเทพฯ และปริมณฑล ที่มีฐานะระดับกลางขึ้นไปโดยตรงเท่านั้น
สุดท้ายแล้ว คำถามสำคัญอาจไม่ใช่แค่ “คุ้มหรือไม่” แต่อยู่ที่ว่า เราจะนิยามความคุ้มค่านั้นอย่างไร เมื่อราคาที่คนจ่ายในวันนี้ อาจกลายเป็นภาระของคนรุ่นถัดไปหากไม่มีมาตรการทางการเงินที่รัดกุม และมาตรการ 20 บาทตลอดสายในวันนี้อาจเป็นนโยบายที่ดีสำหรับ “คนเมืองที่อยู่ในแนวรถไฟฟ้า” แต่ยังไม่ใช่นโยบายที่ดี สำหรับคนกรุงเทพฯ ส่วนใหญ่ หรือประชาชนทั้งประเทศ
หากรัฐบาลต้องการให้มาตรการ 20 บาทตลอดสายนี้ เป็นก้าวสำคัญของการพัฒนาระบบตั๋วร่วม โจทย์สำคัญคือทำให้ระบบตั๋วร่วม เป็น ระบบที่มีความเท่าเทียม ครอบคลุม และไม่มีใครต้องตกหล่น
การพัฒนาให้เกิดความครอบคลุมและยั่งยืนอย่างแท้จริงนั้น มีประเด็นที่ต้องคำนึงหลากหลายทั้ง ขยายมาตรการให้ครอบคลุมระบบขนส่งสาธารณะรูปแบบอื่น ที่ประชาชนใช้อยู่จริงในชีวิตประจำวัน เช่น รถโดยสาร รถสองแถว และเรือโดยสาร ออกแบบมาตรการให้ประชาชนทุกกลุ่ม ทั้งกลุ่มผู้มีรายได้น้อย กลุ่มเปราะบาง สามารถร่วมมาตรการได้โดยง่าย สร้างรากฐานของระบบตั๋วร่วม และระบบขนส่งสาธารณะที่ยั่งยืนในระยะยาว มาตรการต้องกลายเป็นมาตรฐานที่มีความ “สมเหตุสมผล” ครอบคลุมทั้งการเชื่อมต่อทางกายภาพ ตั๋วโดยสาร และค่าโดยสาร อันสามารถปรับใช้ได้ทั้งในกรุงเทพมหานคร และจังหวัดอื่นทั่วประเทศ
หากประเทศไทยไม่หันมาทบทวนความหมายของ “ความคุ้มค่าและความยั่งยืนของมาตรการ” เราก็อาจพลาดโอกาสที่จะเปลี่ยนระบบขนส่งของไทยให้เป็นสาธารณะอย่างแท้จริงสำหรับทุกคน