สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) และ ศูนย์ออกแบบและพัฒนาเมือง ศูนย์เชี่ยวชาญเฉพาะทางด้านยุทธศาสตร์เมือง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (UddC-CEUS)
กรุงเทพฯ เป็นเมืองหลวงของประเทศไทย โดยมีลักษณะเป็น “เอกนคร” (primate city) หรือ “เมืองโตเดี่ยว” ซึ่งหมายถึงการเป็นเมืองใหญ่ที่สุดของประเทศที่มีขนาดของประชากรมากกว่าเมืองอันดับรองอย่างมาก โดยกรุงเทพฯ มีประชากรประมาณ 9 ล้านคนในปี 2563 และมีสัดส่วนของเศรษฐกิจร้อยละ 36.3 ของ GDPทั้งประเทศ
กรุงเทพฯ จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อประเทศไทยทั้งในทางเศรษฐกิจ การเมืองและสังคม พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 กำหนดอำนาจหน้าที่ของ กรุงเทพมหานคร (กทม.) ไว้อย่างกว้างขวางทั้งการรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย การรักษาความสะอาด การผังเมือง การจัดการจราจรและขนส่ง การควบคุมอาคาร การปรับปรุงแหล่งชุมชนแออัดและจัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัย การพัฒนาและอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม การสาธารณสุข การจัดการศึกษา และการส่งเสริมการประกอบอาชีพ เป็นต้น
ความเป็นมหานครของกรุงเทพฯ ก่อให้เกิดความท้าทายในการพัฒนาหลายประการ ในแง่ของความน่าอยู่ (liveability) กรุงเทพฯ อยู่ในอันดับที่ 98 จาก 140 เมืองทั่วโลกจากการจัดอันดับของ The Economist Intelligence Unit (EIU) เมื่อปี 2561 นอกจากนี้ ในปี 2564 EIU ยังจัดให้กรุงเทพฯ อยู่ในอันดับที่ 43 จาก 60 เมืองทั่วโลกในด้านความปลอดภัยตาม Safe Cities Index 2021 โดยนอกเหนือจากความปลอดภัยด้านสุขภาพ แล้ว กรุงเทพฯ มีระดับความปลอดภัยที่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยทั้งหมด ทั้งในด้านความปลอดภัยส่วนบุคคล ซึ่งรวมถึงอาชญากรรมและความเสี่ยงด้านเศรษฐกิจ (อันดับที่ 55) ความปลอดภัยด้านไซเบอร์ (อันดับที่ 44) ความปลอดภัยด้านสิ่งแวดล้อม ซึ่งรวมถึงการมีพื้นที่สีเขียว คุณภาพอากาศและการจัดการขยะมูลฝอย (อันดับที่ 43) และความปลอดภัยของโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งรวมถึงอุบัติเหตุบนท้องถนนและสาธารณภัยต่าง ๆ (อันดับที่ 39)
แม้การกระจายอำนาจจากรัฐบาลกลางยังไม่ได้เกิดขึ้นโดยสมบูรณ์ในหลายด้าน ทำให้ กทม. ยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาหลายอย่างได้อย่างมีประสิทธิผลด้วยตนเองก็ตาม กทม. ก็เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความพร้อมในการบริหารจัดการสูงสุดในประเทศ ทั้งในด้านกำลังคนและงบประมาณ โดยมีงบประมาณเกือบ 8 หมื่นล้านบาทในแต่ละปี ดังนั้น กทม. จึงน่าจะมีศักยภาพในการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ และให้บริการแก่ประชาชนในพื้นที่ได้มากพอสมควร และหาก กทม. สามารถบริหารจัดการได้ดี ก็จะช่วยสร้างความเชื่อมั่นต่อการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ทั้งหลายให้เดินหน้าต่อไป จากการถดถอยลงอย่างมากในช่วง 8 ปีที่ผ่านมา
ในโอกาสที่ พล.ต.อ.อัศวิน ขวัญเมือง ซึ่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้ว่า กทม. มานานกว่า 5 ปี (18 ตุลาคม 2559-25 มีนาคม 2565) ได้พ้นจากตำแหน่งและจะมีการเลือกตั้งผู้ว่า กทม. คนใหม่ในวันที่22พฤษภาคม 2565[2] สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) และศูนย์ออกแบบและพัฒนาเมือง ศูนย์เชี่ยวชาญเฉพาะทางด้านยุทธศาสตร์เมือง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (UddC-CEUS) ซึ่งเป็นหน่วยงานวิชาการด้านการพัฒนาประเทศและการพัฒนาเมือง จึงร่วมกันจัดทำรายงาน “การประเมินผลงานผู้ว่าฯ อัศวินและข้อเสนอแนะสำหรับผู้ว่า กทม. คนใหม่” ขึ้นมา
รายงานฉบับนี้มุ่งที่จะระบุโจทย์สำคัญในการพัฒนากรุงเทพฯ ประเมินและถอดบทเรียนการดำเนินงานที่ผ่านมาของ ผู้ว่าฯอัศวิน และจัดทำข้อเสนอแนะสำหรับผู้ว่า กทม. คนใหม่ ในด้านที่สำคัญ 9 ด้าน ซึ่งหน่วยงานทั้งสองมีความเชี่ยวชาญคือ การวางผังเมือง การจราจรและความปลอดภัย การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย การจัดการขยะมูลฝอย การเพิ่มพื้นที่สีเขียว การจัดระเบียบหาบเร่แผงลอย การส่งเสริมทักษะเพื่อการประกอบอาชีพ การศึกษา และการรักษาพยาบาล
ประเมินผลงานผู้ว่าฯ อัศวิน
กทม. ได้จัดทำผังเมืองรวมและบังคับใช้ไปแล้วหลายฉบับ ซึ่งสะท้อนความพยายามในการพัฒนากรุงเทพฯ ในหลายด้านเช่น การเพิ่มสัดส่วนพื้นที่สีเขียวต่อพื้นที่อาคาร การส่งเสริมให้มีการพัฒนาที่อยู่อาศัยราคาเข้าถึงได้และพื้นที่กักเก็บน้ำ (แก้มลิง) ในโครงการเอกชนผ่านมาตรการส่งเสริม อย่างไรก็ตาม กทม. ยังไม่เคยบังคับใช้ผังเมืองเฉพาะ ซึ่งได้จัดจ้างให้สถาบันการศึกษาหรือบริษัทที่ปรึกษาจัดทำสำหรับบางย่านไปแล้ว สาเหตุหนึ่งอาจเนื่องมาจากกฎหมายผังเมืองฉบับเดิม กำหนดให้การบังคับใช้ผังเมืองเฉพาะจำเป็นต้องมีการตราเป็นพระราชบัญญัติซึ่งมีขั้นตอนที่ยาวนาน
ผลก็คือผังพัฒนาในระดับย่านที่ กทม. จัดทำขึ้นนั้นถูกใช้เพียงเป็นกรอบการดำเนินงานให้หน่วยงานของกทม.ของบประมาณในการพัฒนาโครงการต่างๆ เท่านั้น เช่น โครงการสวนลอยฟ้าเจ้าพระยาและโครงการปรับปรุงทางเดินริมน้ำย่านกะดีจีน ซึ่งมีที่มาจากผังอนุรักษ์ฟื้นฟูย่านกะดีจีน-คลองสาน 2575 หรือโครงการสะพานเขียว ซึ่งมีที่มาจากผังแนวคิดพัฒนาฟื้นฟูย่านพาณิชยกรรมใจกลางเมืองปทุมวัน ดังนั้น ผังพัฒนาระดับย่านของ กทม. จึงยังไม่ใช่ “ธรรมนูญของท้องถิ่น” เหมือนมหานครอื่น ๆ ที่เป็นเสมือนข้อตกลงร่วมกันในการพัฒนาในย่านนั้น ๆ และเป็นเครื่องมือในการต่อรอง ควบคุม หรือลดข้อขัดแย้งอันอาจเกิดจากการพัฒนา
การขาดผังพัฒนาระดับย่านที่มีผลเป็น “ธรรมนูญของท้องถิ่น” ยังส่งผลให้ประชาชน นักพัฒนา สถาบันและหน่วยงานต่างๆภายในย่าน สูญเสียโอกาสในการร่วมหารือเพื่อสร้างภาพอนาคตที่พึงปรารถนาของย่านของตน ซึ่งทำให้ชุมชนเมืองอ่อนแอและดำรงชีวิตแบบต่างคนต่างอยู่ นอกจากนี้ การพัฒนาที่ดินที่เกิดขึ้นก็เป็นไปอย่างกระจัดกระจายขาดทิศทาง เนื่องจากไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากตัวแทนของชุมชนในสภาเขตและสภาย่านอย่างเช่นมหานครอื่น ๆ
นอกจากนี้ โครงการพัฒนาขนาดใหญ่หลายโครงการยังเกิดขึ้นจากการริเริ่มโดยรัฐบาลกลาง โดยขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนในพื้นที่ เช่น โครงการสวนคลองช่องนนทรี ซึ่งก่อให้เกิดคำถามถึงการตอบโจทย์ความต้องการของคนในพื้นที่ความคุ้มค่าของงบประมาณ รวมทั้งการจัดลำดับความสำคัญในการพัฒนา เนื่องจากขาดกรอบอ้างอิงจากผังพัฒนาระดับย่าน และยังทำให้เกิดคำถามต่อแนวคิดในการพัฒนาเมืองของ กทม. ในยุคของผู้ว่าฯ อัศวิน
ข้อเสนอแนะต่อผู้ว่า กทม. คนใหม่
ผู้ว่า กทม. คนใหม่ควรใช้โอกาสจากการมีกฎหมายผังเมืองฉบับใหม่ (พระราชบัญญัติผังเมือง พ.ศ. 2562) ซึ่งเปิดช่องให้การจัดทำผังเมืองเฉพาะที่ไม่ได้มีการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์สามารถตราเป็นพระราชกฤษฎีกาได้ ซึ่งจะยกระดับให้ผังเมืองเฉพาะดังกล่าวเป็น “ธรรมนูญของท้องถิ่น” ที่มีผลบังคับทางกฎหมาย และสามารถเป็นจุดเริ่มต้นในการขับเคลื่อนการพัฒนาเมือง โดยเปิดส่วนร่วมให้ประชาชนในพื้นที่มีบทบาทในการกำหนดทิศทางการพัฒนาพื้นที่ของตน และใช้ผังเมืองเฉพาะดังกล่าวในการจัดลำดับความสำคัญของโครงการต่าง ๆ ภายใต้ข้อจำกัดของทรัพยากร ตลอดจนใช้เป็นเครื่องมือในการแก้ไขข้อขัดแย้งต่างๆ ที่เกิดขึ้นจากการพัฒนาเมือง
สรุปและข้อเสนอแนะในการบริหาร
กรุงเทพฯ ในฐานะเมืองหลวงและเอกนครของไทย มีปัญหาต่างๆ ที่มีความท้าทายมากมาย รอให้ผู้ว่า กทม. คนใหม่และทีมงานเข้ามาแก้ไข ปัญหาต่างๆ เหล่านี้จะยิ่งมีความท้าทายมากขึ้นในอนาคตจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง เทคโนโลยีเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในระดับโลก (global climate change) ซึ่งก่อให้เกิดความเสี่ยงใหม่ๆ แก่กรุงเทพฯ
แม้กทม. จะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ที่มีความพร้อมและศักยภาพในการบริหารจัดการสูงสุดในประเทศไทย การแก้ไขปัญหาที่ซับซ้อนและมีความท้าทายเหล่านี้ก็ไม่ใช่เรื่องง่าย และจะไม่สามารถทำได้หากปราศจากการปรึกษาหารือและการสร้างส่วนร่วมในการทำงานกับภาคีต่างๆ ดังตัวอย่างทั้งหลายที่กล่าวมาในรายงานฉบับนี้
ผู้ว่า กทม. คนใหม่ที่มาจากการเลือกตั้ง ควรแสวงหาโอกาสในการทำงานร่วมกับภาคส่วนต่างๆ ตามโมเดล “การบริหารจัดการแบบเครือข่าย” (network governance) ทั้งการทำงานอย่างบูรณาการร่วมกับหน่วยงานภาครัฐอื่นๆ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของจังหวัดใกล้เคียง ซึ่งบังคับใช้กฎหมายต่างๆ ซึ่งจำเป็นในการแก้ไขปัญหาของ กทม. ตลอดจนประสานงานกับธุรกิจเอกชน ทั้งธุรกิจขนาดใหญ่ SMEs สตาร์ทอัพและวิสาหกิจเพื่อสังคม ภาควิชาการ อาสาสมัครและภาคประชาสังคมต่างๆ ที่มีอยู่จำนวนมากและสนใจปัญหาที่หลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นปัญหาสิ่งแวดล้อม ความปลอดภัยบนท้องถนน การบรรเทาสาธารณภัย ชุมชนแออัดและที่อยู่อาศัย การศึกษาและการฝึกอาชีพ สุขภาพ เป็นต้น
ในการทำงานกับเครือข่ายดังกล่าว กทม. จะต้องปรับเปลี่ยนบทบาทจากความพยายามเป็นผู้ให้บริการ (service provider) ส่วนใหญ่หรือทั้งหมด มาสู่บทบาทที่หลากหลาย โดยคงบทบาทเป็นผู้กำหนดนโยบาย (policymaker) และผู้กำกับดูแล (regulator) ที่จำเป็นไว้ แต่เพิ่มการปรึกษาหารือกับสาธารณะมากยิ่งขึ้น ในขณะที่เพิ่มบทบาทการเป็นผู้ซื้อบริการ (service purchaser) ผู้เชิญหารือ (convenor) ผู้อำนวยความสะดวก (facilitator) และผู้ให้ความชอบธรรม(legitimizer) แก่ภาคีภาคสังคมให้มากขึ้น ทั้งนี้ การจะเลือกเล่นบทบาทไหน ก็จะขึ้นอยู่กับลักษณะของปัญหาที่ต้องแก้ไขทรัพยากรและความพร้อมของแต่ละภาคีที่เกี่ยวข้อง ในระยะยาว ผู้ว่า กทม. ควรขับเคลื่อนให้เกิดการปรับโครงการสร้างการกระจายอำนาจ โดยหารือและต่อรองกับรัฐบาลกลางอย่างเหมาะสม เพื่อให้ กทม. และ อปท. ทั้งหลายสามารถแก้ไขปัญหาและให้บริการประชาชนอย่างมีประสิทธิผล